NÄRA NATO MEN UTANFÖRSKAPET HAR ETT PRIS

Det är krig i Europa och den europeiska säkerhetsordningen ligger i spillror. Vi går en osäkrare framtid till mötes. Vilken betydelse har Nato för att göra den mer säker. Claes Arvidsson samtalar med Veronika Wand-Danielsson som nyligen har lämnat Bryssel efter sju år som Sveriges Nato-ambassadör.

Veronika Wand-Danielsson (VWD): Nato är central för säkerheten i Europa. Nato har sedan dess grundande 1948 garanterat freden i Europa utan att behöva avlossa ett enda skott. Under kalla kriget säkerställde Nato genom sin blotta närvaro, och då i första hand genom amerikanska trupper i Västeuropa, att Sovjetunionen inte ytterligare vågade utvidga sin intressesfär.

Idag råder tyvärr på nytt samma läge. I en tid då vi trodde att vi hade lämnat kalla kriget bakom oss, hör vi president Putin på nytt tala om Rysslands ”intressesfär” i närområdet. Länder med rysktalande befolkningsgrupper anses ingå i den så kallade ryska intressesfären.

Då är det viktigt att Nato kan garantera åtminstone de europeiska medlemsländernas säkerhet och självständighet. Det innebär att alliansen måste kunna ingjuta tillräckligt med respekt för att sätta en tydlig gräns för eventuella nya ryska expansionspolitiska ambitioner.

Claes Arvidsson (CA): Hur skulle du beskriva Nato av i dag? Och hur skiljer sig Nato av idag som organisation från när du först klev in i Natohögkvarteret?

VWD: Det är en stor skillnad mellan Nato 2007 och Nato 2014. De senaste 20 åren och inte minst de sista sex åren har Natos främsta fokus legat på internationella insatser med Afghanistan som högsta prioritet. Nato hade intill för något år sedan dryga 130 000 soldater i Afghanistan med bidrag från 50 nationer. Allt arbete såväl politiskt som militärt koncentrerades på att bygga säkerhet och stabilitet i Afghanistan.

Det senaste året har Nato samtidigt varit i färd med att förbereda uttåget ur Afghanistan, och parallellt med detta förbereda alliansen för nya globala utmaningar i nära samarbete också med Natos många partners.

Idag fortgår alliansens arbete med Afghanistaninsatsen och förberedelserna för Natos kommande träningsmission till stöd för de afghanska säkerhetsstyrkorna. Men efter Rysslands annektering av Krim och den pågående krisen i Ukraina står på nytt europeisk säkerhet i fokus för alliansens huvudsakliga politiska och militära uppmärksamhet.

CA: Vad är det som driver förändring?

VWD: Förändrade förhållanden i vår omvärld samt ett starkt ledarskap som förstår behovet av att lägga om färdriktningen för att möta nya utmaningar. I ledarskapsbegreppet lägger jag också förmågan att kunna leda och övertyga berörda målgrupper, ”constituencies, som vi säger i Bryssel.

CA: Kan du ge några konkreta exempel på hur Nato förändrats under dina år i Natohögkvarteret?

VWD: Afghanistaninsatsens utveckling tvingade Nato att tänka om och att utveckla nya former för politiskt och militärt samarbete med partnerländerna som bidrog till insatsen. Som partner har Sverige och andra truppbidragande länder fått möjlighet att sitta med vid bordet från regeringschefs- till minister- och tjänstemannanivå samt militär nivå.

Sverige har idag som partnerland och truppbidragare till Nato-ledda missioner möjligheten att påverka utformningen av insatser som vi bidrar till. Denna förändring präglar numera också Natos övergripande ansats till partners, nära som fjärran.

CA: Insatsen i Afghanistan toppade under många år Natos agenda men numera vill alla bort därifrån så snabbt som möjligt. Framtiden för Afghanistan är, ja vad ska man säga… Har insatsen varit värd priset i form pengar och människoliv?

VWD: Det är en svår fråga som ytterst bör ställas till afghanerna själva. Men jämför man läget med hur det var under talibanernas tid har det hänt fantastiskt mycket. Kvinnor och flickor har tillgång till skola och utbildning. Kvinnliga parlamentariker finns idag i parlamentet. Hälsovården har utvecklats. Det finns en större pressfrihet i Afghanistan än i Ryssland samt många andra fria medier.

Det finns en afghansk säkerhetsstyrka, militärer och poliser som har utbildats av Nato/Isaf och som idag framgångsrikt klarar av att hålla säkerheten i Afghanistan. Men samtidigt kan vi inte blunda för de många utmaningar som finns kvar. Afghanistan är ett utvecklingsland som kräver ett långsiktigt biståndspolitiskt engagemang men också fortsatt stöd i fråga om säkerhet.

SVERIGE I NATO

CA: Låt oss tala om Sverige. I kraft av vår vilja att bidra och förmåga att göra det brukar Sverige beskrivas som en ”premier partner” eller till och med i termer av ett de facto-medlemskap. Vilka möjligheter ger detta till inflytande i Nato? Har det förändrats under din tid i Bryssel?

VWD: Jag har delvis redan varit inne på denna utveckling och förändring i hur Nato arbetar med länder utanför alliansen. Den principiella förändring de senaste åren är att det idag är nästintill självklart att ett partnerland som bidrar till en Nato-ledd insats, eller till Nato-ledda övningar, ska kunna sitta med i utformningen av insatsen eller övningsuppgiften. Vi ges som partner ett så kallat ”medinflytande” i utformningen av beslut om verksamheter som vi aktivt bidrar till.

Lika tydligt är det dock för Nato att icke-medlemmar inte får delta när alliansen ”fattar beslut”. Lika självklart är det, inte minst i ljuset av krisen i Ukraina, att icke-medlemmar inte kan påräkna någon säkerhetsgaranti under artikel 5. Det gäller oavsett om länder som Sverige, Finland, Georgien eller Ukraina har varit goda partners till Nato.

CA: Sverige deltar numera i 150 arbetsgrupper och ad hoc-grupper i Nato. Det ger inflytande men måste väl också vara en viktig aspekt av svensk förmågeutveckling.

VWD: Det är och förbli en mycket viktig aspekt av svensk förmågeutveckling. Nato är först och främst en säkerhetspolitisk allians med en euroatlantisk länderkrets som delar samma värdegemenskap och som solidariskt förbundit sig att bistå varandra, vid behov även militärt, om en av medlemmarna hotas. Nato har dock dessutom alltmer utvecklats till ett militärt ”centre of excellence”.

Nato erbjuder avancerade övningsmöjligheter, är den ledande globala aktören för utvecklingen av militära standards och certifierar länderna enligt väl utvecklade kriterier. Denna samlade verksamhet är en viktig förutsättning för den militära förmågeutvecklingen i Europa. Den är än viktigare för länder med en nationell försvarsindustri. Utan gemensamma ”standards” är det svårt att sälja/exportera försvarsmateriel.

Vidareutvecklingen av länders militära förmågor förbättrar förutsättningen att kunna samöva och samverka tillsammans också i internationella insatser, oavsett om de är FN-, EU- eller Natoledda. Jag noterar att också försvarsberedningen i sin rapport konstaterar att ”samarbetet med Nato är avgörande för svensk förmågeutveckling”.

CA: Och hur ser utanförskapet ut? Jag vet att det händer att du under möten – som representant för ett icke-medlemsland – skickas ut i korridoren.

VWD: Det låter värre än vad det är. Under CMX-övningar när vi ”övat” skarpa lägen kopplade till ”artikel 5” scenarier, har det hänt att jag och min finska kollega ombetts lämna rummet då konsultationsfasen skulle övergå till diskussion bland medlemmarna om eventuella beslut kopplade till art 5.

CA:Nato-insatser – och då inte minst i Afghanistan – bidrog till att sätta partnerskapstanken i förgrunden. De senaste åren Nato har fått ett ökat fokus på det kollektiva försvaret med artikel 5 i centrum, något som ytterligare förstärkts i samband med krisen i Ukraina. Vilka effekter kan det få för partnerskapsländerna?

VWD:Dagen har endast 24 timmar och då är det naturligt att i en så pass omfattande kris som den som vi nu upplever i Ukraina och i Europa, att all huvudsaklig tid och kraft måste läggas på att söka lösa denna akuta kris. Partnerskapspolitiken hamnar då av naturliga skäl lite längre ned i prioriteringslistan.

CA:Finns det en risk att Sverige stängs ute från övningar trots att vi är med i NRF?

VWD:Det är för tidigt att säga. Vi förväntas bli inbjudna till all NRF-relevant övningsverksamhet. Sedan finns det i NRF en inre kärna som benämns ”Immediate Response Force” och som Sverige inte ingår i. Viss övningsverksamhet kommer endast att beröra denna länderkrets, som då också har en kortare beredskapstid. Det är i första hand den här typen av gränser som Nato kommer att sätta för övningsdeltagande. Renodlade art 5 övningar kommer partners sannolikt inte heller att ges tillgång till.

CA: Och hur påverkas vi av det HNS-avtal som Sverige och Finland undertecknat i samband med Wales-toppmötet?

VWD: Det förbättrar framförallt både vår egen, den nordisk-baltiska och därför också Natos beredskapsplanering.

CA: Har krisen i Ukraina ökat eller minskat Natos intresse av ett svenskt HNS?

VWD: Om något så ökade det intresset.

CA: När kan det finnas på plats?

VWD: Värdlandsstödavtalet kräver, efter undertecknandet, viss justering av befintlig svensk lagstiftning. Målsättningen är ha ett fullt ut implementerat det med Nato senast under 2016.

CA:Det finns det en rad uttalanden på den senaste tiden från representanter från Natos medlemsländer som har understrukit att bara medlemmar kan räkna med hjälp vid en konflikt. Mitt intryck är att det är vanligare nu än tidigare. Din kommentar?

VWD: Ja, Ukraina-krisen har ställt frågan på sin spets. Generalsekreteraren Anders Fogh Rasmussen, liksom många Nato-allierade, uttalar sig allt oftare i frågan och gör i sammanhanget just denna viktiga distinktion.

CA: Kan den ökade spänningen i Europa leda till att ett svenskt Natomedlemskap inte längre kan påräknas med automatik? Från rysk sida beskrivs ju ett medlemskap väldigt tydligt som aggressivt och spänningshöjande.

VWD:Frågan står inte på dagordningen – varken vår egen eller på Natos. Det är i första hand i informella samtal som frågan tas upp med både finska och svenska representanter. Vissa allierade har då spekulerat i att det hos samtliga allierade kanske inte finns samma syn på automatiken längre. Men de flesta länder, brukar tvärtom understryka att om Sverige eller Finland skulle vilja bli medlem i Nato så vore vi mer än välkomna.

Men som sagt, för mig är frågan teoretisk. Jag, liksom mina medarbetare på svenska Natomissionen, är djupt engagerade i att söka upprätthålla den nära relation med alliansen vi byggt upp de senaste åren som truppbidragare till Natoledda insatser och att söka bibehålla och om möjligt fördjupa vårt partnerskap, såväl politiskt som militärt.

CA: Hur ser du på resultatet – vid sidan av HNS-avtalet – för svensk del vid toppmötet i Wales?

VWD: Sverige drev som första partnerland vikten och behovet av en ”differentieringsprincip” mellan olika partners i Nato. Det vill säga att militärt kapabla och värderingsmässigt närstående partners som Sverige borde erbjudas ett fördjupat partnerskap. Jag noterar att vi har varit framgångsrika också i detta avseende.

Vid toppmötet beslutade alliansen upprätta ett nytt partnerformat för en mindre grupp av partnerländer som är särskilt kapabla och kan erbjuda kvalificerade förmågor. Sverige, Finland, Georgien, Australien och Jordanien ingår i denna länderkrets och förväntas få tillgång till samarbeten inom ett urval av för oss partnerländer intressanta nya samarbetsområden.

CA: Kan du exemplifiera?

VWD: Politiskt kommer vi bl a att erbjudas regelbundna politiska dialogmöten; möjlighet att delta och påverka förberedande planering av övnings- och utbildningsverksamhet, liksom tidig medverkan i planering av möjliga framtida krishanteringsinsatser samt erbjudas en priviligierad tillgång till den del av Natos militära utvärderings- och certifieringssystem som hittills förbehållits medlemsländerna, osv

NATO I SVENSK DEBATT

CA: Vi har ju fått en Nato-debatt i Sverige. Är det något perspektiv i den diskussionen som dina ambassadörskolleger på Natohögkvarteret tycker saknas?

VWD: Nato är i första hand ett säkerhetspolitisk forum för en löpande transatlantisk säkerhets- och försvarspolitisk dialog med Europa, men också med Turkiet som viktig regional säkerhetspolitisk aktör. Fundamentet för Nato är med andra ord inte militär förmåga eller gemensamt försvar, utan politisk solidaritet mellan medlemsländerna. Inte minst har detta tydliggjorts i samband med Rysslands angrepp på Ukraina.

Detta måste givetvis också beaktas i förhållande till vår egen säkerhetspolitiska linje, där ”solidaritet” också är en grundläggande utgångspunkt. Sveriges säkerhetspolitiska doktrin med betoningen på att möta hot tillsammans med andra, liksom vår försvarsreform med fokus på små och insatsberedda förband som snabbt och effektivt kan samverka internationellt, förutsätter ett mycket nära samarbete med Nato.

Sverige är idag beroende av Nato för att vår militära förmågeutveckling, vilket också försvarsberednings tydligt lyft fram. Givet detta tror jag att vi på sikt kommer att behöva en diskussion om beroende å ena sidan, och inflytande å den andra.

Också ambitionen att stärka och fördjupa det nordiska säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet, som jag starkt och passionerat delar, förutsätter ett nära samarbete med Nato då tre nordiska länder är medlemmar i alliansen. Det faktum att Sverige och Finland inte är Nato-medlemmar sätter av naturliga skäl gränser för hur djupt detta samarbete kan tillåtas bli.

Det finns därutöver ytterligare en dimension som vi tenderar att underskatta. Sverige, liksom övriga EU-länder bedriver idag huvuddelen av sin utrikes- och säkerhetspolitik i multilaterala förhandlingsprocesser, där EU och FN är Sveriges viktigaste plattformar.

För 22 av EU-länderna utgör dock den säkerhetspolitiska dialogen inom Nato ett mycket viktigt komplement till EU och FN. Inte minst genom den transatlantiska dialogen. För dessa länder är Nato den styrande plattformen för att hantera länken mellan den bredare utrikes- och säkerhetspolitiken och försvarspolitik och militära frågor.

CA: Men Nato är väl mer än så?

VWD: Nato är som sagt inte endast försvarsallians och militär krishanteringsutförare, utan också en organisation att med ambitionen att bygga euroatlantisk och global säkerhet i vidare mening. Det finns till exempel en tydligt och ökat fokus på att erbjuda, och gemensamt finansiera, säkerhetsfrämjande stödinsatser inom området försvars- och säkerhetssektor reform. Det gäller bland annat i hantering och förstörande av små och lätta vapen.

Till denna roll ska också läggas Natos roll inom områdena konventionell rustningskontroll och nedrustning. Samordningen och de interna diskussionerna bland medlemsländerna i Nato är avgörande för hur transparens och rustningskontrollfrågor sedermera drivs i OSSE, men också i förhållande till Ryssland. Nato har till exempel en kommitté som regelbundet diskuterar nedrustningsfrågor, vilket är en mycket viktig prioritering för flera allierade.

Inom alliansen råder, i likhet med andra internationella organisationer, olika uppfattningar i dessa frågor men mitt intryck är att diskussionen inom alliansen är konstruktiv och framåtsyftande.

CA: Kärnvapenfrågan finns ju även med i den svenska debatten…

VWD: Nato äger dock inga egna kärnvapen. Utan de lyder under de kärnvapenbärande ländernas nationella ansvar.Dessa länder ingår f ö också i OSSE, FN och EU.

CA: Och frågan om USA:s roll…

VWD: Nato styrs inte av USA, vilket man ibland kan få intryck av i Sverige. Nato är en utpräglat mellanstatlig och konsensusinriktad organisation där inga beslut, aktivering av försvarsgarantier under artikel 5 inkluderade, kan fattas utan samtliga länders samtycke. Det finns en ibland olycklig sammanblandning i debatten av USA:s självständiga åtgärder och alliansens gemensamma insatser.

Utrymmet för oenighet mellan allierade är, som sig bör, också betydande vilket exempelvis tydliggjordes under Irak-krisen där ledande europeiska allierade ifrågasatte den amerikanska linjen. För flertalet allierade är det också viktigt att lyfta fram att Natos relation och koppling till FN-stadgan är central. Hänvisningen till FN-stadgan i Washingtonfördragets artikel 1 kommer symboliskt före artikel 5.

CA: Jag vill ta upp frågan hur starkt Nato egentligen är. Utan USA är ju Nato inte mycket att hålla i handen. Vad innebär den amerikanska obalanseringen mot Asien. En del analytiker är mycket oroliga, medan andra menar att den i grunden inte påverkar relationen till Europa. Vad är uppfattningen i Natos medlemskrets?

VWD: Krisen i Ukraina och USA:s omedelbara stöd till de utsatta allierade, i första hand Polen och de baltiska staterna, är bevis på att USA inte ombalanserar mot Asien på Europas bekostnad. President Obamas tal i Polen i början av juni bekräftade detta tydligt.

CA: De amerikanska försvarsministrarna Panetta, Gates och nu senast Hagel har manat Europa att bära en större del av försvarsbördan. Finns det några tecken på att viljan har ökat i Europa att ta ett större ansvar för den egna säkerheten?

VWD:Ja, frågan om bördefördelning inom alliansen och nödvändigheten att öka försvarsanslagen var en mycket viktig fråga vid toppmötet i Wales. Balterna, Polen, Tjeckien, Danmark,har som en konsekvens av krisen redan dragit sina slutsatser och avser att öka försvarsbudgeten. Vid toppmötet enades alliansen om att motverka trenden av nedgående försvarsutgifter och att under åren som kommer nytt söka uppnå det gemensamma åtagandet om att lägga 2% av BNI på försvaret.

CA: Och behovet av återtagandet av territoriell försvarsförmåga och då inte minst europeisk expeditionär förmåga?

VWD: Som alltid i livet handlar det om att finna rätt balans mellan territoriell och expeditionär förmåga. Därutöver bör den så kallade expeditionära förmågan inte ställas mot territoriell förmåga. Det är lika relevant ur alliansens territorialförsvarsperspektiv att snabbt kunna förflytta trupp/förband i Europa som i Afghanistan.

CA: Vad gäller Ryssland har ju fallet Ukraina visat att det finns skilda uppfattningar bland medlemsländerna om relationen till Putin. Finns det en risk för att det kan påverka sammanhållningen – och därmed förmågan att agera – inom Nato?

VWD: Hittills har Nato visat på en tydlig sammanhållning och solidaritet i såväl synen på den fortsatta relationen till Ryssland samt i stödet till de av SACEUR föreslagna förstärkningsåtgärder till de utsatta länderna i alliansen. Samtliga allierade bidrar solidariskt till de av SACEUR förordade stödåtgärder som löper fram till årsskiftet. Samtidigt förbereds för närvarande också de långsiktiga stöd- och förstärkningsåtgärderna som skall antas vid toppmötet.

STOLTENBERGS UTMANINGAR

CA: Jens Stoltenberg får en tuff uppgift när som ny generalsekreterare i Nato. Hur ser jobb-beskrivningen ut?

VWD: Att över tiden hantera krisen med Ryssland med en bibehållen sammanhållning i alliansen. I jobbet ingår även utmaningarna i alliansens södra flank med hänsyn till utvecklingen i Syrien, Irak, samt Medelhavsområdet i stort, liksom att säkerställa fortsatt stöd och internationellt engagemang för transitionsprocessen i Afghanistan. Lägg därtill behovet av att förbereda alliansen på de nya hotbilder som dykt upp på alliansens ”globala radarskärm”.

Till jobbet hör även att verka för en mera samstämmig ansats i fråga om försvar och säkerhet i Europa, liksom mellan – och EU.

CA: Du själv har flyttat in på den svenska ambassaden på 17 rue Barbet de Jouy i Paris. Mot bakgrund av att militära interventioner i Afrika kan förväntas bli ett stort insatsområde – och med Frankrike som en central aktör – verkar det vara en händelse som ser ut som en tanke.

VWD: Jag vet inte om Afrika kan förväntas bli nästa stora insatsområde för Nato. Ser vi på Europas närområde, såväl det östra liksom det södra grannskapet, tror jag Europas försvarspolitiska fokus också framöver i första hand kommer att ligga på utvecklingen i dessa för EU och Nato geografiskt närliggande regioner. Alliansens eventuella intresse för Afrika torde i första hand ligga på stöd till kapacitetsuppbyggnad och konfliktförebyggande i samarbete med Afrikas regionala organisationer.

Men oavsett utvecklingen för internationella insatser i Afrika är och förblir Frankrike en central aktör i både EU och Nato.

Säkerhetspolitik är ett ytterst engagerande politikområde. Jag har försökt bidra när så varit möjligt till lite större klarhet i Sverige kring vad Nato är och gör. Och jag har också försökt bidra till att i Nato förklara Sveriges position och säkerhetspolitik. Nu ska det bli roligt att bredda mitt verksamhetsområde något.

Försvarssamarbetet mellan Sverige och Frankrike kan säkert vidareutvecklas. Men det kommer därutöver att finnas många fler frågor på den gemensamma dagordningen, från energi och miljöfrågor, till forskning och utveckling, eller att förklara fördelarna för Europas framtid av öppna fria marknader och ytterligare avregleringar samt att göra detta på ”elegant franska”.

SAMTAL PUBLICERAT PÅ AFF:S HEMSIDA – OCH I EN KORTARE VERSION I VÅRT FÖRSVAR NR 3 2014.